หนี้สาธารณะ

โดย วีรพงษ์ รามางกูร

หมู่ นี้มีข่าวเรื่องหนี้สาธารณะ หลายคนที่เคยเกี่ยวข้องกับการสร้างหนี้สาธารณะดูจะเดือดร้อน กระโจนเข้ามาร่วมวงถกเถียงกันเป็นที่สนุกสนาน ซึ่งก็นับว่าเป็นผลดีต่อประชาชน ต่อสภาผู้แทนราษฎร ต่อวุฒิสภา และผู้คนที่สนใจจะได้ไม่ลืม

ปกติ หนี้สาธารณะถ้าพูดแบบภาษาชาวบ้าน ก็คือข้อผูกพันที่รัฐบาลมีต่อผู้อื่นที่จะต้องชำระหนี้ทั้งในปัจจุบันและ อนาคต ข้อผูกพันที่ว่ามีคำจำกัดความหลายแบบหลายอย่าง บางประเทศก็ให้หมายความรวมไปถึงข้อผูกพันที่รัฐบาลมีกับข้าราชการ พนักงานของรัฐ ที่จะต้องจ่ายค่าสวัสดิการ บำเหน็จบำนาญ ฯลฯ ด้วย

แต่ ที่ใช้กันทั่วไปก็คือ ข้อผูกพันของรัฐบาลที่อาจจะผูกพันงบประมาณแผ่นดิน อันได้แก่หนี้ของรัฐบาลโดยตรงในกรณีที่รัฐบาลออกพันธบัตรขายให้กับสถาบันการ เงินและประชาชน ทั้งที่เป็นเงินบาทหรือเงินตราต่างประเทศ ถ้าเป็นเงินบาทก็เรียกว่าหนี้ในประเทศ ถ้าเป็นเงินตราต่างประเทศก็เรียกว่าหนี้ต่างประเทศ

มี หนี้สาธารณะอีก ประเภทหนึ่งที่ไม่ใช่หนี้ของรัฐบาลโดยตรง แต่ก็ถือว่าเป็นหนี้สาธารณะด้วย คือหนี้ของรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่ารัฐวิสาหกิจนั้นจะอยู่ในรูปองค์การ หรือบริษัทจำกัดทั้งที่เป็นบริษัทมหาชน บริษัทจำกัดธรรมดา หนี้ที่รัฐวิสาหกิจไปก่อขึ้นไม่ว่ากระทรวงการคลังจะค้ำประกันหรือไม่ ก็ถือเป็นหนี้สาธารณะ ทั้งนี้ก็เพราะรัฐบาลคงไม่ยอมให้รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นล้ม เพราะถ้ารัฐบาลปล่อยให้รัฐวิสาหกิจผิดสัญญาชำระหนี้ สถาบันการเงินต่าง ๆ ก็จะสามารถเรียกให้รัฐวิสาหกิจอื่น ๆ ให้ชำระหนี้ได้ ทั้ง ๆ ที่หนี้อื่น ๆ รวมทั้งหนี้รัฐบาลโดยตรงยังเป็นหนี้ดีอยู่

สำหรับ หนี้ที่รัฐบาลค้ำ ประกันนั้นก็ต้องถือว่าเป็นหนี้ของรัฐบาลโดยตรง เพียงแต่รัฐบาลไม่ต้องตั้งงบประมาณชำระหนี้ให้ นอกเสียจากรัฐวิสาหกิจ นั้น ๆ ไม่สามารถชำระหนี้ได้ สำหรับบริษัทจำกัดหรือบุคคลใด ๆ ห้ามไม่ให้รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังค้ำประกัน เพราะสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ รัฐบาลเคยไปค้ำประกันหนี้ของบริษัท บูรพาสากล จำกัด เป็นบริษัทจำกัดเอกชน ธนาคารก็ยินดีให้กู้โดยรัฐบาลค้ำประกัน ในที่สุดบริษัทล้มไม่สามารถชำระหนี้ได้ รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณชดใช้หนี้ให้

สำหรับ ยอดหนี้สาธารณะยิ่งต่ำก็ยิ่งดี เพราะไม่เป็นภาระต่อประชาชนผู้เสียภาษีอากร แต่ในขณะเดียวกันประเทศชาติก็ต้องพัฒนาก้าวหน้าต่อไป การลงทุนของภาครัฐซึ่งหมายความรวมทั้งการลงทุนโดยรัฐบาลโดยตรงหรือการลงทุน โดยองค์กรของรัฐ หรือโดยรัฐวิสาหกิจก็ยังมีความจำเป็น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงระยะเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำ การลงทุนของภาคเอกชนยังมีน้อยหรือไม่มี ก็ควรเป็นภาระของภาครัฐบาลที่จะลงทุนเองให้มากขึ้น เพื่อพยุงเศรษฐกิจให้ขับเคลื่อนไปข้างหน้า เพื่อจะไม่เกิดภาวะการว่างงาน

ยิ่ง ตอนนี้อเมริกาเศรษฐกิจยังไม่ฟื้นตัว ยุโรปก็มีทีท่าว่าจะเกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินที่ยังไม่เห็นทางออก ก็เป็นโอกาสดีที่เราจะได้ของราคาถูก เพราะเครื่องจักร การประมูลก่อสร้าง จะมีราคาถูกลง เพราะยุโรปต้องแข่งขันกับจีนเพื่อความอยู่รอด

สำหรับ เอเชียไม่ได้อยู่ในฐานะเดียวกับอเมริกาและยุโรป จึงเป็นโอกาสดีที่รัฐบาลควรจะเพิ่มการลงทุนในการพัฒนายกระดับมาตรฐานโครง สร้าง พื้นฐานที่ประเทศไทยล้าหลังประเทศเพื่อนบ้านอย่าง จีน มาเลเซีย ฮ่องกง ไต้หวัน หมดแล้ว ก็เป็นโอกาสดีที่เราจะได้ขยับขยายลงทุนในด้านต่าง ๆ ได้อย่างไม่เป็นอันตรายต่อฐานะการเงินและ การคลังของประเทศ เพราะทุนสำรองระหว่างประเทศของเราก็อยู่ในระดับสูง เพราะความสามารถในการแข่งขันของภาคเอกชนของผู้ส่งออกของเรา ไม่ใช่ความสามารถของรัฐบาลในช่วง 5-6 ปีที่ผ่านมา ภาครัฐบาลเป็นตัวถ่วงด้วยซ้ำไป

การ ระดมทุนของภาครัฐบาลก็มีวิธีใหญ่ ๆ อยู่ 3 วิธี วิธีแรกคือการเก็บภาษีเพิ่มขึ้น โดยการเพิ่มอัตราภาษี แต่ก็ไม่ควรทำในช่วงเวลาเศรษฐกิจไมค่อยจะรุ่งเรืองนัก วิธีที่สองคือระดมทุนจากประชาชนผ่านตลาดทุน วิธีที่สามคือกู้จากต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการกู้จากสถาบันการเงินต่างประเทศ หรือระดมทุนจากตลาดทุนในต่างประเทศ

หนี้สาธารณะที่เป็นการระดมทุนจาก ภายในประเทศจะเป็นวิธีที่เสี่ยงน้อยที่สุดเพราะ ไม่มีผลเสียทางด้านวินัยทางการเงิน ไม่ทำให้ปริมาณเงินในประเทศเพิ่มขึ้น เพราะในขณะที่ขายพันธบัตรในประเทศก็เท่ากับดูดเงินจากมือประชาชน เมื่อภาครัฐใช้จ่ายในการลงทุนก็เท่ากับปล่อยเงินกลับไปสู่มือประชาชนตามเดิม ปริมาณเงินในมือของประชาชนจึงมีเท่าเดิม เพียงแต่ยอดหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น ขณะเดียวกันทรัพย์สินของภาครัฐบาลก็เพิ่มขึ้น กล่าวคือถนนหนทางระบบขนส่งมวลชนเพิ่มขึ้น ทางรถไฟเพิ่มขึ้น มีระบบขนส่งสินค้า ขนส่งประชาชนเพิ่มขึ้น การลงทุนภาครัฐไม่ว่าจะเป็นกรมทางหลวง หรือกรมชลประทานก็ใช้จากการกู้ยืมในประเทศ จึงเป็นวิธีชดเชยการลงทุนที่เกือบจะไม่มีผลเสีย ถ้าฐานะการคลังอยู่ในระดับที่รับชำระดอกเบี้ยได้

การลงทุนภาครัฐโดย ระดมทุนจากต่างประเทศจะมีผลเสีย คือ ทำให้ประเทศมียอดหนี้ต่างประเทศมากขึ้น และจะมีผลต่อการจัดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศโดยตรง ยิ่งถ้าดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดไม่แข็งแรง ทุนสำรองระหว่างประเทศอยู่ในระดับไม่แข็งแรงเมื่อคิดเป็นจำนวนเดือนของ มูลค่าการนำเข้า ในสมัยก่อนที่ดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัด รวมทั้งทุนสำรองระหว่างประเทศยังอ่อนแอ ยังขาดดุลอยู่อย่างต่อเนื่อง ทุนสำรองเกิดจากการเกินดุลบัญชีเงินทุน เราจึงบังคับรัฐวิสาหกิจว่าถ้าจะนำเข้าเครื่องจักรอุปกรณ์ก็ต้องมีแหล่งเงิน กู้จากผู้ขายหรือผู้นำเข้าด้วย จะได้ไม่ไปกระทบต่อบัญชีเงินทุนและดุลการชำระเงิน แต่ปัจจุบันสถานการณ์ได้เปลี่ยนไปหมดแล้ว

ส่วน ยอดหนี้สาธารณะควรจะมี เพดานเท่าใด ปกติยอดหนี้สาธารณะจะวัดว่าเป็นกี่เปอร์เซ็นต์ของรายได้ประชาชาติ เพดานของหนี้สาธารณะควรจะเป็นเท่าใดจึงจะไม่เป็นอันตรายต่อฐานะทางการคลัง ของประเทศนั้นไม่มีสูตรสำเร็จ ถ้าประเทศนั้นมีฐานะทางการเงินอ่อนแอกล่าวคือ แนวโน้มภาวะดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดยังขาดดุลอย่างต่อเนื่อง ทุนสำรองระหว่างประเทศไม่แข็งแรงและเป็นทุนสำรองที่เกิดจากการกู้ยืมระยะ สั้นจากต่างประเทศมาเป็นทุนสำรอง ไม่ได้เกิดจากการทำมาค้าขายกับต่างประเทศจน เกินดุล หนี้สาธารณะคิดเป็นสัดส่วนของ รายได้ประชาชาติ 40 เปอร์เซ็นต์ ก็อาจจะสูงเกินไป แต่ถ้าดุลการค้า ดุลบัญชีเดินสะพัดยังเกินดุล ทุนสำรองยังสูง รายได้ประชาชาติยังขยายตัวในอัตราสูงกว่า 4-5 เปอร์เซ็นต์ ยอดหนี้สาธารณะจะสูงถึง 50-60 เปอร์เซ็นต์ ก็ยังไปได้

ที่ สำคัญงบประมาณชำระต้นและดอกเบี้ยของรัฐบาลไม่เกิน 15-20 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณรายจ่ายก็ยังนับว่าปลอดภัย เคยมีช่วงหนึ่งที่งบประมาณใช้หนี้เงินต้นและดอกเบี้ยขึ้นไปถึง 25 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณรายจ่าย ทำให้ไม่มีงบประมาณเหลือสำหรับการลงทุนเลย เงินเดือนข้าราชการก็ขยับไม่ได้ รัฐบาลต้องคอยแต่ตัดงบประมาณกลางปีทุกปี เพราะภาษีไม่เข้าเป้า แต่ทุกวันนี้พอถึงกลางปีต้องตั้งงบประมาณกลางปีเพิ่มขึ้น เพราะรายได้รัฐบาลเกินเป้าที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.งบประมาณ ทำให้เสียโอกาสในการพัฒนาประเทศ เมื่อสถานการณ์การเงินการคลังของประเทศเปลี่ยนไป วิธีคิดของการบริหารเศรษฐกิจมหภาคก็ต้องเปลี่ยนไปด้วย จะมานั่งคิดเหมือนเดิมไม่ได้

ส่วน รัฐวิสาหกิจหากจะหลุดจากการเป็นรัฐ วิสาหกิจโดย "กองทุนวายุภักษ์" ซึ่งเป็นกองทุนที่ยังอยู่ในการควบคุมของกระทรวงการคลัง ก็จะทำให้เกิดความคล่องตัวของฝ่ายบริหารทั้งฝ่ายปฏิบัติการ ฝ่ายการเงินและฝ่ายพนักงาน เรื่องสวัสดิการเงินเดือนค่าจ้างโบนัสยืดหยุ่นได้มากกว่า คนที่ห่วงควรจะเป็นเจ้าหนี้ บางกรณีเจ้าหนี้มักจะมีเงื่อนไขอยู่ว่า ต้องยังคงเป็นรัฐวิสาหกิจจึงจะให้กู้ แต่บางแห่งก็ไม่มีปัญหาเพราะเครดิตดีกว่าของประเทศเสียอีก

ลองคิดดูให้ดี ๆ เป็นการบ้าน