การบริหารจัดการท้องถิ่นกับการสร้างความเป็นพลเมือง

ประสบการณ์จากประเทศเยอรมนี

แนวคิดการกระจายอำนาจในการปกครองให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้ท้องถิ่นได้มีอิสระในการบริหารจัดการตนเองและเพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการบริหารกิจการสาธารณะของท้องถิ่นเองนั้น ถือเป็นรากฐานสำคัญของการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตย


ซึ่งจากประสบการณ์ของการกระจายอำนาจไปสู่การปกครองในระดับท้องถิ่นของประเทศเยอรมนี[1] พบว่า ประเทศเยอรมนีได้นำแนวคิดของการบริหารจัดการท้องถิ่น (Local Governance) มาใช้อันมีนัยยะสำคัญถึง “การสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนในรูปแบบใหม่ โดยเน้นให้รัฐมีบทบาทในการสร้างความเป็นพลเมืองให้แก่ประชาชน ซึ่งหมายถึง ผู้ที่มีความรับผิดชอบในกิจการสาธารณะของเมือง/ชุมชน” ทั้งนี้ โดยได้มีการนำแนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management: NPM) มาใช้ในการออกแบบองค์กรและรูปแบบการทำงานของหน่วยงานรัฐในระดับท้องถิ่นให้เหมาะสมกับการส่งเสริมให้ภาคประชาชน และภาคธุรกิจเอกชนได้มีส่วนร่วมในกิจการสาธารณะของท้องถิ่นได้มากขึ้น อันสอดคล้องกับเป้าหมายของหลักการกระจายอำนาจทางการเมือง (Political Decentralization) ที่ต้องการสร้างให้เกิดความเป็นพลเมืองในระดับท้องถิ่น ซึ่งเป็นผู้ที่มีความตื่นตัว ไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกันและกัน และร่วมรับผิดชอบในการกิจการสาธารณะ รวมทั้งมี commitment ในทางการเมือง

อย่างไรก็ตาม ในการพยายามสร้างการบริหารจัดการท้องถิ่นที่ดีในกรณีของประเทศเยอรมนีนั้น ได้เน้นหลักการใน 3 แนวทางใหญ่ ๆ มาดำเนินการได้แก่

1. Local Self Administration
การยึดถือหลักการของการกระจายอำนาจ ที่เน้นให้องค์กรปกครองท้องถิ่นได้มีอิสระ (Autonomous) ในการบริหารจัดการท้องถิ่นของตนเอง เพื่อตอบสนองความต้องการและสภาพประเด็นปัญหาที่แตกต่างหลากหลายตามบริบทของแต่ละพื้นที่ และเพื่อการตอบสนองการส่งเสริมการปกครองระบอบประชาธิปไตย ที่เน้นให้มีการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมืองในรูปแบบใหม่ โดยให้พลเมืองได้มีส่วนร่วม รับผิดชอบในกิจการภาครัฐ และกิจการสาธารณะมากขึ้น โดยเน้นไปที่การปลูกฝังในระดับท้องถิ่น

2. Local Partnership Governance
สร้างการทำงานของท้องถิ่นในลักษณะของความเป็นหุ้นส่วนการทำงานระหว่าง รัฐ เอกชน และประชาชน ในการดำเนินกิจการสาธารณะมากขึ้น โดยอาจสร้างให้เกิดเป็นการทำงานในเชิงสถาบันที่มีโครงสร้างชัดเจน เช่น การจัดตั้งคณะกรรมการในการบริหารท้องถิ่นโดยมีองค์กรประกอบทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน โดยนายกเทศมนตรีจะถามความเห็นของประชาชนเกี่ยวกับ นโยบาย การจัดบริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ ในท้องถิ่น และให้ประชาชนและภาคเอกชนได้มีส่วนร่วมในการเป็นคณะกรรมการพิเศษต่าง ๆ ในการดำเนินการของท้องถิ่นร่วมกับรัฐ ซึ่งแสดงถึงการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความเห็นในกระบวนการตัดสินใจเชิงนโยบายและการดำเนินกิจการสาธารณะต่าง ๆ ดังนั้น จากบทเรียนของเยอรมนี อาจเป็นตัวอย่างในการสร้างการบริหารการปกครองท้องถิ่นที่ดี โดยการพยายามส่งเสริมให้เกิดรูปแบบของคณะกรรมการ เพื่อการดำเนินการร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีลักษณะของ Specific partnership นั่นคือ ร่วมดำเนินการในประเด็นปัญหาเฉพาะประเด็นหนึ่งๆ เช่น partnership ในการจัดการกับปัญหามลภาวะและปัญหาสิ่งแวดล้อมในท้องถิ่น เป็นต้น

3. Local Human Resources Development
ในการสร้างให้เกิดความสัมพันธ์รูปแบบใหม่ ซึ่งเป็นการพยายามสร้างเครือข่ายการทำงานร่วมกัน(Partnership) ระหว่างรัฐกับพลเมือง อันเป็นจุดมุ่งหมายสำคัญของการกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ระดับท้องถิ่นดังที่กล่าวมานั้น เงื่อนไขเบื้องต้นที่สำคัญประการหนึ่งอันจะก่อให้เกิดการดำเนินการในลักษณะดังกล่าวอันเป็นบทเรียนสำคัญที่ได้จากประเทศเยอรมนี นั่นคือ การพัฒนาทรัพยากรบุคคลหรือเจ้าหน้าที่รัฐผู้ปฏิบัติงานในท้องถิ่น ให้มีความเป็นมืออาชีพในการทำงาน มีความเต็มใจในการสร้างและการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชน และที่สำคัญคือ การมีจิดใจและมโนทัศน์ที่ให้ความสำคัญกับการสร้างความเป็นพลเมืองให้แก่ประชาชน โดยต้องยอมรับว่าจำเป็นต้องให้ภาคประชาชนและภาคส่วนอื่นได้ร่วมจัดการกิจการสาธารณะร่วมกับรัฐ จึงจะถือเป็นการบริหารจัดการท้องถิ่นที่ดีได้

อย่างไรก็ตาม แง่มุมที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งนั่นคือ แนวคิดของการกระจายอำนาจการปกครองของเยอรมนี ซึ่งมีการแบ่งแยกหน่วยการปกครองออกเป็นเขตการปกครองย่อย ๆ ทำให้หน่วยทางการเมืองมีขนาดเล็กลง แม้กระทั่งในเมืองใหญ่ เช่น เบอร์ลิน ก็ยังมีการแบ่งเขตการปกครองย่อย ๆ เป็นอีกหลายชั้นนั้น ถือเป็นการกระจายอำนาจในเรื่องของการบริการ/จัดการสาธารณะอย่างแท้จริง อันนำไปสู่การให้การยอมรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะได้รับรู้ว่าบริการสาธารณะที่จัดโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตของตนในทุกด้าน และนำไปสู่การเล็งเห็นความสำคัญในการมีส่วนร่วมบริหารจัดการกิจการสาธารณะของชุมชนหรือท้องถิ่นตน ซึ่งกล่าวได้ว่า เป็นผลดียิ่งต่อการพัฒนาประชาธิปไตย ด้วยหลักการ “ทำเมืองให้เล็กลง เพื่อให้คนได้มีส่วนร่วมมากขึ้น” นั่นเอง

[1] สรุปการบรรยาย Professor Dr.Rainer Pitschas, MPA German University of Administrative Sciences Speyer, “New Public (Publicness) and Local Governance in the Era of Decentralization – The Example of Germany” เมื่อวันที่ 4 กรกฎาคม 2549 ณ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์