รัฐสวัสดิการกับความจริงในประเทศไทย

วิกฤติการเมืองไทยตั้งแต่รัฐประหาร ๑๙ กันยายังไม่มีแนวโน้มจะสิ้นสุด ความเจ็บปวดและความอดทนของเพื่อนเสื้อแดงล้านๆ คนทั่วประเทศหมายความว่าเราต้องเดินหน้าในการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยแท้ ไม่ใช่แค่ย้อนกลับไปสู่สภาพสังคมก่อนการทำรัฐประหาร ส่วนสำคัญของประชาธิปไตยแท้คือเรื่องความเป็นธรรมทางสังคม เพราะถ้าพลเมืองไทยทุกคนไม่มีความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจ ก็ยากที่จะมีสิทธิเสรีภาพทางประชาธิปไตย และไม่มีทางที่จะมีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ด้วยเหตุนี้เราจึงเสนอว่าคนเสื้อแดงต้องเรียกร้องรัฐสวัสดิการ (ถ้วนหน้า-ครบวงจร-จากภาษีก้าวหน้า) คู่ขนานไปกับข้อเรียกร้องเรื่องประชาธิปไตย

1. รัฐสวัสดิการ (Welfare State) คืออะไร?
ในยุคปัจจุบัน ไม่มีประเทศไหนที่ไม่มีสวัสดิการสำหรับคนจนในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง แต่ส่วนใหญ่แล้วระบบสวัสดิการที่พบในหลายประเทศ รวมถึงประเทศไทย มีลักษณะที่ไม่ครอบคลุม แยกส่วน และไม่เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาความยากจนได้

รัฐสวัสดิการ (Welfare State) เป็นระบบสวัสดิการรูปแบบที่พัฒนาไปถึงระดับสูงสุดสำหรับระบบทุนนิยม และถูกสร้างขึ้นภายใต้แนวคิดสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democrat) รัฐสวัสดิการมีลักษณะพิเศษคือ

(ก) เป็นระบบครบวงจรที่ดูแลพลเมือง “จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน” เพื่อเสริมสร้างคุณภาพชีวิต โดยเน้น “ผลในการสร้างความเสมอภาคในสังคมที่วัดได้” เพื่อเป็นเป้าหมาย แทนที่จะพูดลอยๆ ว่า “ทุกคนควรมีโอกาสเท่าเทียมกัน” โดยไม่คำนึงถึงโอกาสที่แตกต่างกันระหว่างคนจนกับคนรวย

(ข) เป็นสวัสดิการถ้วนหน้า คือพลเมืองทุกคนมีสิทธิ์ที่จะได้รับ ไม่เจาะจงว่าต้องเป็นคนจนสุดเท่านั้น พลเมืองจึงไม่ต้องเสียศักดิ์ศรีในการพิสูจน์ความจน

(ค) เป็นระบบสวัสดิการเดียวสำหรับพลเมืองทุกคนที่อาศัยรัฐเป็นผู้บริหาร ไม่ใช่ว่ามีหลายระบบซ้ำซ้อนกัน อย่างที่เรามีในประเทศไทย

(ฆ) เป็นระบบสวัสดิการที่อาศัยงบประมาณจากการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า คือคนรวยจ่ายมาก คนจนจ่ายน้อย

2. องค์ประกอบของรัฐสวัสดิการ
รัฐสวัสดิการเป็นระบบครบวงจรและถ้วนหน้า ดังนั้นจะมีองค์ประกอบสำคัญๆ ดังนี้

1. สวัสดิการในรูปแบบเงิน คือสวัสดิการที่ประชาชนสามารถเบิกจากรัฐในกรณี ลาป่วย บำเหน็จบำนาญเกษียณ สวัสดิการว่างงาน สวัสดิการลาคลอด สวัสดิการเลี้ยงดูบุตร และสวัสดิการเพิ่มรายได้สำหรับคนที่มีรายได้ต่ำแต่มีงานทำ ฯลฯ

2. ระบบรักษาพยาบาลและยาฟรี ที่ไม่ต้องจ่ายล่วงหน้า ซึ่งรวมถึงสถานดูแลคนชรา และโรงพยาบาลโรคจิตด้วย ระบบการศึกษาฟรีจากอนุบาลถึงระดับมหาวิทยาลัยพร้อมทุนศึกษาแบบ “ให้เลย” เพื่อไม่ให้นักศึกษาเป็นภาระกับครอบครัว

3. ความมั่นคงและมาตรฐานในการมีที่อยู่อาศัยที่สร้างโดยรัฐในราคาถูกแต่มีคุณภาพ ซึ่งจัดให้ประชาชนเช่า

4. มาตรการเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน เช่นระบบการคมนาคมขนส่งมวลชนในราคาถูกที่รัฐอุดหนุนซึ่งช่วยเสริมประสิทธิภาพในการเดินทาง การสนับสนุนกิจกรรมศิลปวัฒนธรรมต่างๆ โดยรัฐ เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงได้ และนอกจากนี้อาจมีสื่อมวลชนแบบวิทยุหรือโทรทัศน์ที่เป็นของรัฐที่ไม่มุ่งหากำไรอีกด้วย

5. ระบบนักสังคมสงเคราะห์ ที่ให้คำแนะนำกับผู้มีปัญหา ไกล่เกลี่ยข้อพิพาทในครอบครัว และช่วยคนจนเข้าถึงบริการต่างๆ

6. ระบบการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าโดยตรงซึ่งเก็บจากรายได้ กำไร มรดก และทรัพย์สิน(รวมถึงที่ดิน) โดยมีเป้าหมายในการลดความเหลื่อมล้ำ (Wealth Distribution) เพราะเก็บจากคนรวยในอัตราสูง และนอกจากนี้เป็นแหล่งทุนสำหรับงบประมาณของรัฐสวัสดิการด้วย (Welfare Income Generation)

7. รักษามาตรฐานความเป็นอยู่ของทุกคนที่พักอยู่ในประเทศ ดังนั้นสวัสดิการต่างๆ สามารถใช้ได้โดยคนต่างชาติที่มาพักชั่วคราว ศึกษา หรือทำงานในประเทศได้ ในกรณีแรงงานที่มาจากต่างประเทศ สิทธิในสวัสดิการดังกล่าวไม่เป็นภาระเลยเพราะเขาเข้ามาทำงานสร้างมูลค่าให้กับเศรษฐกิจ และจ่ายภาษีอีกด้ว

3. ประเทศไทยพร้อมแล้วที่จะมีรัฐสวัสดิการ
ประเทศไทยไม่ใช่ประเทศยากจน ปัจจุบันนี้ประเทศไทยถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศพัฒนาระดับกลาง รัฐบาลไทยเองและองค์กรพัฒนาต่างประเทศหลายองค์กรมองว่าไทยไม่จำเป็นต้องรับเงินช่วยเหลือจากต่างประเทศ และในปี ๒๕๔๕ บริษัท Merrill Lynch คาดว่ามีเศรษฐีไทยที่มีทรัพย์สินมากกว่า 1 ล้าน$U.S. (หรือ41.5 ล้านบาท) ประมาณ 2หมื่นคน ซึ่งตัวเลขนี้ไม่รวมอสังหาริมทรัพย์

ปัญหาใหญ่ของประเทศไทย ซึ่งทำให้ดูเหมือนว่ารัฐบาลขาดงบประมาณเพื่อแก้ความยากจน คือความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ เพราะในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจไทยขยายตัวอย่างรวดเร็วจากการทำงานของพลเมืองไทยทุกระดับ ความร่ำรวยไปกระจุกอยู่ที่คนส่วนน้อยกลุ่มหนึ่งเท่านั้น ในปี ๒๕๔๖ คนรวยที่สุด 20% ในประเทศไทยครอบครอง 48.4% ของทรัพย์สินทั้งหมดในขณะที่คนจนสุด 20% ครอบครองเพียง 6.4%[2]

ดัชนี “จินนี่” (Gini Coefficient) เป็นดัชนีที่วัดความเท่าเทียมในสังคม (0=เท่าเทียมสมบูรณ์, 1=ไม่เท่าเทียมสมบูรณ์) ถ้าเปรียบเทียบความเท่าเทียมทางเศรษฐกิจของสังคมไทยกับประเทศอื่นหลายประเทศจะเห็นภาพชัดมากขึ้น ถึงแม้ว่าจะเป็นข้อมูลที่ไม่ทันสมัยที่สุดแต่สังคมไทยปัจจุบันไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดีขึ้นเลย

สิ่งที่เห็นได้ชัดจากตารางข้อมูลดัชนีจินนี่คือประเทศไทยจัดอยู่ในลำดับประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูง และประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำต่ำ เช่นสวีเดนหรือญี่ปุ่น เป็นประเทศที่มีระบบสวัสดิการที่ดี ส่วนประเทศที่ร่ำรวยที่สุดในโลกแต่ไม่มีรัฐสวัสดิการเลย มีความเหลื่อมล้ำสูงมาก ประเทศนั้นคือสหรัฐอเมริกา สหรัฐเน้นแนวคิดเสรีนิยมใหม่ (Neo-liberalism) ที่อาศัยกลไกตลาดแทนรัฐในการบริการสังคม และอังกฤษก็เริ่มขยับจากรูปแบบรัฐสวัสดิการไปเพิ่มอิทธิพลของตลาดภายใต้รัฐบาลของ Thatcher กับ Blair ซึ่งสะท้อนออกมาในระดับความเหลื่อมล้ำที่แย่ลงในอังกฤษอีกด้วย

สิ่งที่น่าสนใจ ซึ่งหลายคนอาจคาดไม่ถึง คือประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำสูง มักจะเป็นประเทศที่มีคุณภาพชีวิตต่ำสำหรับทั้งคนจนและคนรวย หนังสือThe Spirit Level [3] สำรวจข้อมูลจาก 23 ประเทศที่พัฒนา โดยพิจารณาดัชนีต่างๆ เกี่ยวกับสภาพชีวิต แล้วนำมาเปรียบเทียบกับสภาพความเท่าเทียมในสังคม ข้อสรุปที่สำคัญคือ ประเทศที่มีความเท่าเทียมสูงเป็นประเทศที่ประชาชนทุกคน ไม่ว่าจะจนหรือรวย มีคุณภาพชีวิตที่ดีที่สุด ในขณะที่ประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำมากที่สุด เช่นสหรัฐอเมริกา ประชาชนทุกระดับมีคุณภาพชีวิตต่ำสุด

เวลาพิจารณาข้อมูลทั้งหมด จะเห็นว่าสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง เป็นสังคมที่มีคุณภาพชีวิตต่ำสุดสำหรับคนทุกระดับ เพราะสังคมที่เหลื่อมล้ำเป็นสังคมที่มีการแย่งชิงกัน มีลำดับชั้นของศักดิ์ศรี มีความเครียด ความรุนแรง และมีความสุขน้อย ขาดประสิทธิภาพในการบริหารสังคมโดยรวม และขาดความสมานฉันท์ในครอบครัวและสังคม สรุปแล้วเรามีทางเลือกสองทางคือ เราจะสร้างสังคมแบบแย่งชิงกัน หรือจะสร้างสังคมมิตรภาพสมานฉันท์?

ประเทศอังกฤษนำรัฐสวัสดิการตามรูปแบบสังคมนิยมประชาธิปไตยมาใช้ในปีค.ศ. 1945 ในขณะนั้นอังกฤษมีผลผลิตมวลรวมต่อหัว G.D.P./capita (หรือมูลค่าทั้งหมดในเศรษฐกิจหาญด้วยจำนวนประชากร) คิดเป็นเงินปัจจุบันประมาณ 3.5 แสนบาทต่อหัวประชากร ในปี ๒๕๔๖ G.D.P./capita ของไทยตกประมาณ 3 แสนบาทต่อหัว[4] ดังนั้นถ้าสมัยนั้นอังกฤษสร้างรัฐสวัสดิการได้ สมัยนี้ไทยก็สร้างได้

จริงๆ แล้วประเทศไทยล่าช้ามากในการสร้างรัฐสวัสดิการ เพราะในปี ๒๔๗๕ ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอหน่ออ่อนของรัฐสวัสดิการในหนังสือ “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” [5] ประเด็นหลักๆ ของ ปรีดี คือการประกันรายได้พื้นฐานสำหรับพลเมืองทุกคนโดยรัฐ ตั้งแต่เกิดจนสิ้นชีพ “เพื่อความสุขสมบูรณ์ของราษฎร” โดยมีมาตรการต่างๆ เช่นการแบ่งที่ดินทำกิน และการเก็บภาษีมรดกและภาษีรายได้ ซึ่งเก็บจากคนรวยในระดับสูง (Super tax) แต่ข้อเสนอนี้ของ ปรีดี ถูกปฏิเสธอย่างรุนแรงจากผู้มีอภิสิทธิ์ที่จะเสียประโยชน์ ตัวหลักคือกษัตริย์รัชกาลที่ ๗ มันไม่ใช่ว่าข้อเสนอนี้นำมาปฏิบัติไม่ได้เพราะสังคมไทย “ยากจนเกินไป”แต่อย่างใด การปฏิเสธความคิดของ ปรีดี โดยฝ่ายขวานำไปสู่ระบบการปกครองเผด็จการทหารที่เอื้ออำนวยประโยชน์ต่อคนส่วนน้อยใน 30ปีหลังจากนั้น

การปกครองแบบเผด็จการทหารที่มีการร่วมมือกันหาผลประโยชน์โดยชนชั้นปกครองเก่า โดยทหาร และโดยนายทุน ถูกท้าทายอย่างแรงในปี ๒๕๑๖ เมื่อมีการลุกฮือของประชาชนเพื่อล้มรัฐบาลถนอม ประภาส ณรงค์ ในวันที่ ๑๔ ตุลาคม การล้มรัฐบาลครั้งนี้เป็นจุดสุดยอดของกระแสที่เรียกร้องสิทธิเสรีภาพและความเท่าเทียมซึ่งก่อตัวขึ้นก่อนหน้านั้น[6] ในยุคนั้น ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้เสนอให้สังคมไทยสร้างรัฐสวัสดิการอีกครั้งหนึ่งในบทความ“คุณภาพชีวิต ปฏิทินแห่งความหวัง จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน”[7] ข้อเสนอของ ป๋วย สะท้อนรูปแบบแนวคิดสังคมนิยมประชาธิปไตย (Social Democrat) ด้วยการพูดถึงระบบสวัสดิการครบวงจรที่หางบประมาณรัฐมาจากการเก็บภาษีก้าวหน้า นอกจากนี้มีการพูดถึงคุณภาพชีวิตในด้านปัญญาและวัฒนธรรม และเสรีภาพในการรวมตัวกันทางการเมืองอีกด้วย ซึ่งแสดงให้เห็นว่ารัฐสวัสดิการนั้นไม่ใช่แค่เรื่องเศรษฐกิจปากท้องอย่างเดียว

ความเข้มข้นของกระแสเรียกร้องความเป็นธรรมในสังคมไทยยุคนั้น เห็นได้จากการที่รัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ภายใต้การนำของ เสนีย์ ปราโมช ในปี ๒๕๑๘ อ้างอย่างลอยๆ ว่าจะใช้นโยบาย “สังคมนิยมประชาธิปไตย”[8] แต่กระแสรัฐสวัสดิการครั้งนี้ ซึ่งรวมถึงกระแสความคิดของนักศึกษาฝ่ายซ้าย ก็ถูกปฏิเสธและปราบปรามด้วยกองกำลังของรัฐในเหตุการณ์นองเลือด ๖ ตุลาคม ๒๕๑๙[9] นอกจากนักศึกษาและปัญญาชนอย่าง ป๋วย ที่ต้องเดินทางออกไปจากสังคมไทยแล้ว ผลของการปราบปรามครั้งนั้นทำให้มีการยับยั้งกระแสเรียกร้องรัฐสวัสดิการเป็นครั้งที่สองในประวัติศาสตร์ไทย ชนชั้นนำไทยรวมถึงนายภูมิพลในยุคนั้น มีจุดยืนชัดเจนที่คัดค้านการพัฒนารัฐสวัสดิ[10] ป๋วย อธิบายเรื่องเหตุการณ์นองเลือด ๖ ตุลาคม ๒๕๑๙ ว่า

“ผู้ที่สูญเสียอำนาจทางการเมืองในเดือนตุลาคม ๒๕๑๖ ได้แก่ทหารและตำรวจบางกลุ่ม

ผู้ที่เกรงว่าในระบบประชาธิปไตยตนจะสูญเสียอำนาจทางเศรษฐกิจไป

ได้แก่พวกนายทุนเจ้าของที่ดินบางกลุ่ม

และผู้ที่ไม่ประสงค์จะเห็นระบบประชาธิปไตยในประเทศไทย

กลุ่มเหล่านี้ได้พยายามอยู่ตลอดเวลาที่จะทำลายล้างพลังต่างๆที่เป็นปรปักษ์แก่ตนด้วยวิธีต่างๆ”...[11]
ข้อสรุปสำคัญจากความพยายามที่จะเสนอรัฐสวัสดิการในไทยในอดีตคือ อุปสรรคหลักไม่ใช่ “ความเป็นไปได้หรือไม่ได้” ในเชิงเศรษฐศาสตร์ แต่เป็นเรื่องของการเมือง และการแข่งแนวและต่อรองกับแนวคิดของฝ่ายอนุรักษ์นิยมที่จะเสียประโยชน์ต่างหาก การที่มีกระแสสนับสนุนรัฐสวัสดิการเพิ่มขึ้นอีกครั้งในยุคนี้ก็มาจากประเด็นทางการเมืองเช่นกันคือ

พลเมืองส่วนใหญ่ที่ยากจนต้องถูกบังคับให้รับภาระจากวิกฤตเศรษฐกิจปี ๒๕๔๐ โดยรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ทั้งๆ ที่ผู้สร้างวิกฤตคือคนรวย ซึ่งสถานการณ์แบบนี้นำไปสู่การสร้างนโยบายประชานิยมของ ไทยรักไทย ที่มีผลในการให้ประโยชน์กับคนจนจริงๆ
ทหาร คมช. พันธมิตรฯ พรรคประชาธิปัตย์ และ เอ็นจีโอ ร่วมกันคัดค้านและล้มรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นรัฐบาลที่พยายามพัฒนาสวัสดิการสำหรับพลเมือง ถึงแม้ว่าไม่มีการเสนอรัฐสวัสดิการเต็มรูปแบบ

สรุปแล้ว สิ่งที่สำคัญที่สุดในการสร้างรัฐสวัสดิการในประเทศไทย เป็นปัจจัยทางการเมืองและสังคม ไม่ใช่ปัญหาเทคนิค

[1] “กลุ่มเสื้อแดงเพื่อสาธารณรัฐ ประชาธิปไตยและรัฐสวัสดิการ” เป็นกลุ่มคนไทยในยุโรปที่ต้องการเห็นประเทศไทยเป็นประเทศที่มีประชาธิปไตยแท้ มีสิทธิเสรีภาพ และความเท่าเทียม

[2] Earth Trends 2003. ค้น website มิ.ย.๔๙

[3] Richard Wilkinson & Kate Pickett (2009) The Spirit Level: Why more equal societies almost always do better. Allen Lane, London.

[4] Economic History Services http://www.eh.net/hmit/ukgdp/ และ Earth Trends 2003. ค้น มิ.ย.๔๙

[5] ปรีดี พนมยงค์ (๒๔๗๕) “เค้าโครงการเศรษฐกิจ” พิมพ์ใน “ศิษย์อาจารย์ ฉบับที่ ๓ (๒๕๔๑) สถาบันวิทยาศาสตร์สังคม

[6] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ และธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ (๒๕๔๑) “จาก 14ถึง6ตุลา” มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, ใจ อึ๊งภากรณ์และคณะ (๒๕๔๓) “การเมืองไทยในทัศนะลัทธิมาร์คซ์” ชมรมหนังสือประชาธิปไตยแรงงาน

[7] ป๋วย อึ๊งภากรณ์ “คุณภาพชีวิต ปฏิทินแห่งความหวัง จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน” สังคมศาสตร์ปริทัศน์ 11, ๑๐ ต.ค. ๒๕๑๖

[8] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ และธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์ (๒๕๔๑) อ้างแล้ว หน้า 235

[9] ใจ อึ๊งภากรณ์ และสุธาชัย ยิ้มประเสริฐ (๒๕๔๔) “ อาชญากรรมรัฐในวิกฤตการเปลี่ยนแปลง” คณะกรรมการรับข้อมูลและสืบพยานเหตุการณ์ ๖ ตุลาคม ๒๕๑๙

[10] Hewison, K. (1997) The Monarchy and democratization. In Kevin Hewison (Ed.) Political Change in Thailand. Democracy and Participation. Routledge. หน้า 67

[11] ป๋วย อึ๊งภากรณ์(๒๕๑๙) “ความรุนแรงและรัฐประหาร ๖ ตุลาคม ๒๕๑๙” เขียนในวันที่ ๒๘ ตุลาคม ๒๕๑๙ ที่อังกฤษ