ธรรมาภิบาลกับการอภิบาลประชาชน

โดย ธัชชัย แก้ววารี

ความเปลี่ยนแปลงของสังคมปัจจุบันเป็นไปอย่างฉาบฉวย หลากหลายและรวดเร็ว ทำให้ผู้คนในทุกมุมโลก ต้องปรับตัวเปลี่ยนวิธีคิดและสร้างสมดุลต่อการดำรงชีวิตให้ทันกับเหตุการณ์ ที่ก้าวไปด้วยความเร่งสูง ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ฯลฯ ทั้งนี้เพื่อการแสวงหาความสุข การมีชีวิตที่ดีขึ้น ดีกว่าหรือสามารถอยู่รอดได้ท่ามกลางสภาวะแวดล้อมต่างๆ ที่ขับเคลื่อนไปตามอัตภาพ อัตกำลังของแต่ละคน แต่ละกลุ่ม แต่ละรัฐ หรือแม้กระทั่งแต่ละประเทศก็ตามที

การอภิบาล การบริบาลช่วยเหลือและการอำนวยความสะดวกจากภาครัฐ ส่วนราชการของแต่ละประเทศ จึงต้องเร่งเพิ่มขีดความสามารถเพื่อผลักดันให้หน่วยงานและบุคลากรของตนได้ปก ป้องดูแลความเป็นอยู่ของประชาชนภายใต้การปกครองให้มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและเกิดประโยชน์สูงสุดเหมาะสมกับสภาวะการเปลี่ยนแปลงและการแย่ง ชิงทรัพยากรกันของมวลมนุษยชาติในโลกโลกาภิวัตน์ยุคสมัยนี้

รัฐไทยเป็นอีกประเทศหนึ่งที่มีการนำเอาศาสตร์การบริหารจัดการในโลกสมัย ใหม่มาใช้เป็นเครื่องมือในการอภิบาลสังคมเพื่อตอบสนองต่อการให้บริการและ ความต้องการของประชาชนในประเทศ ระยะต้นมีเครื่องมือหลายๆ ตัวที่ได้นำมาใช้และสามารถดำเนินการได้เป็นอย่างดีมีความสอดคล้องกันพอสมควร อีกทั้งมีการบูรณาการหลักการแห่งศาสตร์และวิธีการทางศิลป์เข้าด้วยกันอย่าง ลงตัว เพิ่มระดับความสามารถต่อการอภิบาล และบริบาลประชาชน ตลอดจนการควบคุมการดำเนินงานของภาครัฐที่มีให้กับอาณาประชาราษฎร์ทั้งหลาย ได้อย่างน่าชื่นชม

หนึ่งในเครื่องมือที่ถือว่าธรรมดาที่สุด แต่ถ้าใช้อย่างเป็นรูปธรรมและประสบความสำเร็จก็จะเป็นเครื่องมือที่มี ประสิทธิภาพและทรงคุณค่าที่สุด นั่นคือ “หลักธรรมาภิบาล” (Good Governance) ที่เป็นแนวความคิดในการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี มีหลักการเพื่อสนับสนุนการอยู่ร่วมกันในบ้านเมืองและสังคมอย่างมีความสงบ สุข สามารถประสานประโยชน์ คลี่คลายปัญหาข้อขัดแย้งโดยสันติวิธี และนำสังคมไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 ระบุว่าธรรมาภิบาลมี 6 ประกอบ คือ

1.หลักนิติธรรม (The Rule of Law) ได้แก่ การตรากฎหมาย กฎ ข้อบังคับต่างๆ ให้ทันสมัยและเป็นธรรม เป็นที่ยอมรับของสังคม ไม่เลือกปฏิบัติและสังคมยินยอมพร้อมใจปฏิบัติตามกฎหมายและกฎข้อบังคับเหล่า นั้น โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมายมิใช่ตามอำเภอใจหรือตามอำนาจของตัวบุคคล

2.หลักความโปร่งใส (Accountability) ได้แก่ การสร้างความไว้วางใจซึ่งกัน โดยมีการให้และการรับข้อมูลที่สะดวกเป็นจริง ทันการณ์ ตรงไปตรงมา มีที่มาที่ไปที่ชัดเจนและเท่าเทียมมีกระบวนการตรวจสอบความถูกต้องชัดเจนได้

3.หลักการมีส่วนร่วม (Participation) ได้แก่ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้และร่วมคิด ร่วมเสนอความเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศในด้านต่างๆ เช่น การแจ้งความเห็น การไต่สวนสาธารณะ การประชาพิจารณ์ การแสดงประชามติ นอกจากนี้ยังรวมไปถึงการร่วมตรวจสอบ และร่วมรับผิดชอบต่อผลของการกระทำนั้น

4.หลักความรับผิดชอบตรวจสอบได้ (Responsibility) ได้แก่ ความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้เป็นการสร้างกลไกให้มีผู้รับผิดชอบ ตระหนักในหน้าที่ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมือง และกระตือรือร้นในการแก้ปัญหาตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นที่แตกต่างและความ กล้าที่จะยอมรับผลจากการกระทำของตน

5.หลักความคุ้มค่า (Cost – effectiveness or Economy) ได้แก่ การบริหารจัดการและการใช้ทรัพยากรที่มีจำกัดให้เกิดความคุ้มค่าเพื่อให้เกิด ประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม

6.หลักคุณธรรม (Morality) ได้แก่ การยึดมั่นในความถูกต้องดีงามสำนึกในหน้าที่ของตนเอง มีความซื่อสัตย์สุจริต จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัยและเคารพในสิทธิของผู้อื่น

ทั้งนี้ส่วนหนึ่งของการนำศาสตร์ธรรมาภิบาลมาใช้โดยการถ่ายทอดผ่านทางวิธี การปฏิบัติงานในระบบราชการ กระทำด้วยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการ บ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 ที่อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ซึ่งมีสาระสำคัญ คือ การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี มาตรา 6 การบริหารราชการเพื่อให้เกิดประโยชน์สุขของประชาชน มาตรา 7-8 การบริหารราชการเพื่อให้เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ มาตรา 9-19 การบริหารราชการอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ มาตรา 20-26 การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน มาตรา 27-32 การปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการ มาตรา 33-36 การอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน มาตรา 37-44 และการประเมินผลการปฏิบัติราชการ มาตรา 45-49

การดำเนินการเริ่มตั้งแต่ให้ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างได้รับการอบรมเรียนรู้ ถ่ายทอดกันเป็นระดับ จากนั้นเป็นการปรับเปลี่ยนทัศนคติและวิธีการ การทำงาน การให้บริการ ตลอดจนการเปลี่ยนกฎเกณฑ์ระเบียบกติกาและขั้นตอนการปฏิบัติต่างๆ ที่จะช่วยสร้างความกระชับและให้มีเป้าหมายที่ชัดเจนยิ่งขึ้น บุคลากรของรัฐถูกบังคับให้ท่อง ให้จดให้จำ หวังเพื่อว่าจะสามารถแทรกซึมลึกลงไปในจิตสำนึกของการปฏิบัติหน้าที่ที่ดี มุ่งรับใช้ประชาให้สมกับเจตนารมณ์แห่งศาสตร์ที่ว่านั้น ซึ่งทั้งหมดล้วนอุดมไปด้วยเทคนิคและวิธีการที่หลากหลาย

แต่ด้วยความเป็นจริงที่มิอาจก้าวข้ามไปได้ก็คือ ความเป็นรูปธรรมของการนำหลักธรรมาภิบาลมาใช้ในประเทศไทย เท่าที่เห็นต้องยอมรับว่ายังไม่ได้ผลอย่างที่ควรจะเป็น ซึ่งการนี้จะโทษข้าราชการผู้ปฏิบัติงานก็ย่อมได้อยู่ แต่ต้องหลังจากที่กล่าวโทษผู้บริหารประเทศ ซึ่งเป็นผู้กำหนดนโยบายและทิศทางในการอภิบาลประชาชนไปแล้วเท่านั้น ข้าราชการประจำจะปฏิบัติหน้าที่ได้ดีเยี่ยมตามหลักธรรมาภิบาลได้ก็ต่อเมื่อ ได้รับการกำหนดหลักเกณฑ์ที่เอื้อต่อการปฏิบัติ การได้รับการช่วยเหลือและการอำนวยการที่ดีจากผู้กุมอำนาจอภิบาล เมื่อหัวไม่กระดิกแล้วหางจะสะบัดได้อย่างไรกัน เปรียบได้กับระบบเชิงกล ซึ่งถ้าสมองกลไม่สั่งไม่บังคับ ระบบอื่นก็ไม่ทำงาน..ตายทั้งระบบ

หากเราสังเกตจะเห็นได้ว่าการกำหนดนโยบายการบริหารประเทศ การกำกับดูแลและการปฏิบัติหน้าที่ของผู้กระทำรัฐอภิบาลนั่นแหละที่เป็นตัว การกีดกันการใช้ธรรมาภิบาลที่ดีของข้าราชการผู้ปฏิบัติ ให้ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีอย่างที่ พรรณนาไว้ในตัวบทกฎหมาย เป็นเหตุให้ธรรมาภิบาลทุกวันนี้ต้องติดอยู่กับหลัก เป็น "หลัก" ธรรมาภิบาลที่ไม่ยอมขับเคลื่อนเปลี่ยนย้ายไปสู่การบริการที่ดีแก่ประชาชนได้ อย่างแท้จริง

ผมใคร่นำสิ่งที่ตัวเองได้ประสบพบเจอมาเป็นตัวอย่างสักสองสามกรณี..กล่าวคือ

กรณีเรื่องการทำบัตรประจำตัวประชาชน จากเดิมที่ใช้กระบวนการดำเนินงานอย่างยาวนาน ประชาชนผู้รับบริการต้องใช้ใบเหลืองซึ่งเป็นใบแทนไปก่อนจึงจะได้รับบัตร ประชาชนตัวจริง สมัยผมทำบัตรประชาชนครั้งแรกจำได้ว่าต้องใช้เวลาประมาณ 45 วัน ผู้ใหญ่บ้านจึงจะรับจากอำเภอแล้วนำมาให้ที่บ้าน แต่ด้วยธรรมาภิบาลทำให้มีการลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน ตัดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นออก ขั้นตอนวิธีการใดที่ซ้ำซ้อนกันก็ให้รวมกัน สามารถเปลี่ยนกระบวนการทำบัตรประจำตัวประชาชนให้รวดเร็วขึ้น เสร็จภายในหนึ่งวันโดยไม่ต้องรอ ไม่ต้องใช้ใบแทน

แต่ ณ วันนี้ภายใต้การบริหารประเทศของรัฐบาลหรือรัฐอภิบาลในสมัยโลกาภิวัตน์ของ ประเทศเรา กลับเป็นการดำเนินการที่ไม่ได้สอดคล้องหรือใกล้เคียงกับธรรมาภิบาลดังที่ กำหนดไว้เลย กลายเป็นการเพิ่มระยะเวลาในกระบวนการทำบัตรประจำตัวประชาชนให้ยาวนาน ขึ้น..เกือบ 5 เดือน (ผมไปทำเมื่อเดือนมกราคมที่ผ่านมา..ระบุให้ผมไปรับบัตรตัวจริงในเดือน พฤษภาคม)

ประชาชนเสียหายตรงไหน?..เสียเวลาและโอกาสในการทำมาหากิน และเสียค่าใช้จ่าย ที่เดินทางมาทำแล้วต้องมารับอีกครั้ง ซึ่งถ้ามาแล้วไม่ได้ก็ต้องมาครั้งต่อๆ ไป โดยไม่สามารถเบิกค่าใช้จ่ายจากใครได้ ต้องจ่ายเอง

เรื่องต่อมา คือ การเข้าแถวเพื่อรอซื้อสินค้าราคาแพง หายากและขาดตลาดอย่างน้ำมันปาล์ม น้ำมันพืช ไข่และอื่นๆ

เป็นไปได้อย่างไร น้ำมันปาล์ม น้ำมันพืช และไข่ไก่ ราคาสูง ขาดตลาด ทั้งๆ ที่เป็นปัจจัยภายในประเทศ เราเป็นประเทศผู้ผลิต เป็นประเทศเกษตรกรรม และแถมยังเป็นผู้ส่งสินค้าเหล่านี้ออกด้วยซ้ำ

ประชาชนเสียหายตรงไหน?..เสียเวลา เสียค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้น ในขณะที่รายได้ยังเท่าเดิม และที่สำคัญไม่แพ้กันคือเสียความรู้สึก..เสียสุขภาพจิตกันไปทั่วถ้วนหน้า

เรื่องสุดท้าย เรื่องการดำเนินคดี การเร่งรัด การละเว้นการปฏิบัติ จะด้วยเหตุผลกลไดก็ตาม มันก็เกิดคำถามทั้งเรื่องของนิติธรรม คุณธรรมจนได้ รัฐกระทำเหมาะสม สมควร เป็นเหตุเป็นผลแล้วหรือยัง?..

เรื่องนี้เป็นเรื่องที่ก่อให้เกิดคำถามแก่ประชาชนไปทั่ว และมีกรณีตัวอย่างให้เห็นอยู่ร่ำไป ถามว่าถ้าเป็นความเข้าใจคลาดเคลื่อนของประชาชนเอง ทำไมรัฐไม่สร้างความกระจ่างแก่ประชาชน ใช้หลักความโปร่งใสในการบริหารจัดการ เพื่อไม่ให้เรื่องบานปลายจนมีคำพูดติดหู ติดใจประชาชนไปค่อนประเทศ กับคำว่า “สองมาตรฐาน”

ประชาชนเสียหายตรงไหน?..สร้างความแตกแยกให้เกิดกับประชาชน ประชาชนบางกลุ่มบางก้อนใช้เป็นข้ออ้างว่าถูกเลือกปฏิบัติ และนำมาซึ่งความสับสนวุ่นวาย นำมาซึ่งการไม่ยอมรับระเบียบกติกาและกฎเกณฑ์ของสังคม..ใครเดือดร้อน?..ก็ชาว บ้าน ประชาชน สังคมส่วนใหญ่อีกนั่นแหละ

นอกจากนี้ เข้าใจว่ายังมีเรื่องอื่นให้สังคมวิพากษ์วิจารณ์กันอีกไม่มีที่สิ้นสุด ถ้าตราบที่ผู้อภิบาลของรัฐยังไม่ตระหนักและไม่มีการบังคับใช้ธรรมาภิบาลกัน อย่างจริงจัง กรณีเทียบเคียงถ้าเป็นบริษัทเอกชน ผู้บริหารคงโดนเจ้าของ ผู้ถือหุ้นไล่ออก ยื่นซองขาว หรือไม่ก็กดดันให้เขียนใบลาออกไปตั้งนานแล้ว และไม่มีโอกาสได้แก้ตัวซ้ำซาก ไม่มีสิทธิใช้โวหารแก้ต่างให้ตัวเองเป็นแน่แท้ ซึ่งเท่านั้นยังไม่พอ ใบลาออก ใบผ่านงาน หรือแม้กระทั่งหลักฐานเกี่ยวกับที่เคยทำงานใดๆ ยังจะต้องถูกบันทึก สลักหลัง เพื่อป้องกันมิให้บุคคลนี้ไปสร้างความเสียหายให้กับบริษัทอื่นใดได้อีก

แต่ก็นั่นแหละ เป็นที่รับรู้กันทั่วไปว่านักอภิบาล นักบริหารจัดการของรัฐ ระดับประเทศ เมื่อออกไปแล้ว ก็ยังจะสามารถกลับเข้ามาได้อีก มาทำเรื่องอย่างเดิมเหมือนเดิมได้อีก ทั้งนี้เพราะ “ธรรมาภิบาล” คงไม่ใช่ตัวสะท้อนผลงานและไม่ได้เป็นตัวชี้วัดในสารบบหน่วยความจำของประชาชน คนไทยผู้ซึ่งเป็นหุ้นส่วนและเป็นเจ้าของประเทศอย่างแท้จริง

เอกสารอ้างอิง
1. การสร้างธรรมาภิบาล (Good governance). URL-online : http://www.kmitnbxmie8.com/index.php?lay=show&ac=article&Id=5360081&Ntype=3
2. สรุปสาระสำคัญพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546. URL-online : http://actboard.129jump.com/viewthread.php?tid=2033
3. ปัญหาน้ำมันปาล์ม-น้ำมันพืช ยิ่งแก้ยิ่งวุ่น พณ.กระทุ้งเกษตรฯ แจงผลผลิต. ASTVผู้จัดการออนไลน์. 25 มกราคม 2554
4. พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546
5. พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 URL-online : http://www.kodmhai.com/m4/m4-15/n50/m1-19.html
6. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542
7. สังคม“สองมาตรฐาน”แบบลำเอียง. URL-online : http://www.dailyworldtoday.com/newsblank.php?news_id=9317

ที่มา : ประชาไท